紧凑城市:关于新型城镇化的一点思考
 日期:2014-12-25 10:27:57   阅读:
郭万清
 

 
        本世纪以来,中国的城镇化加速、城镇化率提升、城市综合实力增强,不仅成为当前中国宏观经济运行的重要特征之一,也成为影响世界经济的重要因素之一。与此同时,中国的城镇化也出现不少值得关注的问题。其中最普遍、是突出的一个问题是城市的无序扩张。
       无序扩张的表现之一,是土地的城镇化远快于人口的城镇化。在“大跃进”式的城市化和不断膨胀的“大都市梦”、“新区热”中,几乎所有的城市都在大规模建设新区,其中相当部分城市的新区规划忽视了人口、资源、环境承载力的制约。有的市同时在建的新区有近十个之多;有的县不到40万人口,建成区加上在建及规划的新区面积居然达到100平方公里以上。
       表现之二是城市规划建设边界模糊,城市形态布局摊“大饼”现象严重。一方面由于体制上的原因,规划的法制性过弱,往往随着城市主要领导的更替会出现规划的“换届”,导致规划朝令夕改,变动过于频繁;另一方面在开发商的压力及地方领导错误政绩观的双重作用下,原有规划中的“绿线”、“蓝线”、“黄线”、“紫线”、“红线”等约束性规划要求不断被突破,使城市的“大饼”越摊越大,城市规划区的界限不断被突破。
       表现之三是城市建设的尺度过大,地面建设标准过于超前,而地下基础设施配套严重滞后。新区道路建设动辄八车道甚至十车道;城市公共建筑过于强调“几十年不落后”;与此截然不同的是城市供排水等地下管网基础设施严重滞后。近年来面对极端气候事件频发的袭击,众多城市基础设施建设的“短板”暴露无遗,人民生命财产安全受到严重威胁。
       城市的无序扩张造成一系列严重后果:
        其一是建设用地供应矛盾十分突出。中国人多地少,土地的稀缺性是长期制约中国发展的重要因素。当前,由于城市的无序扩张,一方面建设用地的有限供应远远满足不了城市扩张的需求,另一方面大量土地的粗放、低效使用加剧了土地供求的矛盾。
        其二是“鬼城”现象相当普遍。过去三十年是中国人口迁移变动最剧烈的时期之一。而相当部分城市的决策者在规划城市新区时忽视了人口因素,致使相当一些新区及大量的住宅小区建成后缺乏人气,入住率过低,沦为众多媒体“吐槽”的目标。
        其三是土地财政面临债务危机。相当一部分城市由于新区建设规模过大,战线拉的太长,远远超出公共财政的负荷,地方债务急剧增长,“寅吃卯粮”现象相当普遍。部分地方已经出现债务违约问题,甚至面临“破产”危机。
        其四是城市形态布局趋于紊乱。一方面由于规划的不断调整,新区与老城区的关系,城市产业、居住、商业、教育、卫生、文化、健身等各类功能区之间的关系也处于不断变化之中。“大饼”的不断摊开,不仅限制了城市功能的有效发挥,也对城市居民的生产、生活、娱乐休闲等活动造成了不利的影响;另一方面由于城市规划区界限不清,城市不断向周边乡村蔓延,对合理的城乡关系及周边农村及小城镇的健康有序发展均造成不利的影响。
        其五是加剧了城市环境负荷。城市的不断蔓延,不仅增加了城市交通距离,增加了城市道路、管网等基础设施建设的投资,从而增加了各类资源特别是能源的消耗,而且压缩了城郊的开敞空间和各类生态廊道,对城市脆弱的生态环境造成极大的压力。
        显然,这种无序扩张的城市发展模式是不可持续的。
 
        其实,城市的无序蔓延、扩张,在西方许多国家都曾出现过。最典型的是美国。美国幅员辽阔,人口密度远低于世界平均水平。美国的城市发展很少考虑到用地的限制。随着汽车时代的到来,人们越来越多地由拥挤的中心城区向周边郊区迁居,城市也不断地向周边地区蔓延。
        上世纪八十年代以来,随着人们对环境及资源的关注,分散型的美国城市发展模式由于其对资源与环境的不利影响,受到越来越多的质疑。1987年的布伦特兰报告《我们共同的未来》,首次正式提出了“可持续发展”的概念。1992年联合国环境与发展大会通过的《里约热内卢宣言》以“可持续发展”为主基调,成为指导全球环境与资源保护、实现可持续发展的思想理论基础。此后, 对未来世界环境及资源的关注渗透到各个领域。城市是人类活动的中心地,城市化的加速发展会消耗大量的资源及能源, 从而使生态环境面临极大的压力, 并最终对可持续发展构成严峻的挑战。因此, 城市已经成为实现可持续发展目标的前沿阵地, 探寻一种可持续发展的城市形态则是解决问题的关键。城市形态与可持续发展之间的关系成为各国城市规划领域的热点议题, 其中欧洲学者受许多欧洲历史名城的高度密集发展模式的启发所提出的高密度、功能混合、公交导向的紧凑城市理论引起了人们的广泛关注。
        紧凑城市是针对城市无序蔓延发展而提出来的城市可持续发展理念。这一理论最初由George B.Dantzig和Thomas ISaaty于1973年提出。这一理论认为紧凑的城市形态可以有效遏制城市蔓延, 保护郊区开敞空间, 减少能源消耗, 并为人们创造多样化、充满活力的城市生活。欧共体委员会(CEC )1990年发布《城市环境绿皮书》,将“紧凑城市”作为“一种解决居住和环境问题的途径”,符合可持续发展的要求。
        “紧凑城市”理论的要点主要包括:
        ——高密度的城市开发。紧凑城市理论主张采用高密度的城市土地利用开发模式, 认为一方面可以在很大程度上遏制城市蔓延, 从而保护郊区的开敞空间农村、绿地等免遭开发, 另一方面可以有效缩短交通距离, 降低人们对小汽车的依赖, 鼓励步行和自行车出行, 从而降低能源消耗, 减少废气排放乃至抑制全球变暖。高密度的城市开发可以在有限的城市范围内容纳更多的城市活动, 提高公共服务设施的利用效率, 减少城市基础设施建设的投人。
        ——混合的土地利用。紧凑城市理论提倡适度混合的城市土地利用, 认为将居住用地与工作地、休闲娱乐、公共服务设施用地等混合布局, 可以在更短的通勤距离内提供更多的工作, 不仅可以降低交通需求, 减少能源消耗, 而且可以加强人们之间的联系, 有利于形成良好的社区文化, 创造多样化、充满活力的城市生活.
        ——优先发展公共交通。紧凑城市理论认为, 城市的低密度开发使人们的交通需求上升、通勤距离增大, 在出行方式上过度依赖小汽车, 从而导致汽车尾气排放过多。因此, 该理论强调要优先发展公共交通, 创建一个方便、快捷的城市公共交通系统, 从而降低对小汽车的依赖, 减少尾气排放, 改善城市环境。
        紧凑城市理论在规划学界仍存在许多争议, 如紧凑城市理论重视环境保护,但缺乏对经济和社会可持续性影响的分析;高密度的城市形态可能导致交通拥堵、生活成本上升等一系列问题等等。但这一理论对解决当前我国众多城市无序扩张的问题,毫无疑问有很强的针对性和借鉴意义。特别是今年初出台的国家新型城镇化规划明确提出:城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划,科学确立城市功能定位和形态,加强城市空间开发利用管制。这为借鉴紧凑城市理论,走符合中国国情的新型城镇化道路,提供了现实的途径。
借鉴紧凑城市理论,科学推进城镇化,需要把握以下几个关键环节:
        ——转变规划理念。实现城市规划由现有的扩张性规划向限定城市边界、优化空间结构规划的转变,是规划理念、规划体制、规划方法的重大变革,是在规划工作中真正践行科学发展观的现实途径。要彻底摒弃那种片面追求外延扩张,一味贪大求洋,热衷于建设特大城市、区域中心城市的错误做法,把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念融入城市规划全过程。以人口及资源环境承载力的科学判断为基础,合理确定城市规模、城市功能定位和形态、城市开发边界、开发强度和保护性空间,统筹城区与周边乡村发展。
        ——严肃规划法制。要增强规划的法定意识,保持城市规划权威性、严肃性和连续性,坚持一本规划一张蓝图持之以恒加以落实,改变过去那种因地方主要负责人的更换而随意进行规划“换届”的错误做法。加强规划实施全过程监管,确保依规划进行开发建设。经过审批的各类城市总体规划、近期建设规划、控制性详规、城市设计及各类建设项目的规划条件,非经一定程序,不得随意改变。
        ——强化城市空间开发管制。严格控制建设用地规划,防止城市边界无序蔓延。新城新区的建设,必须以人口密度、产出强度和资源环境承载力为基准,科学合理编制规划,控制建设标准过度超前。合理划定城市禁建区、限建区、适建区及绿线、蓝线、紫线、黄线等“三区四线”,加强道路红线和建筑红线对建设项目的定位控制。加强绿色城市、智慧城市建设,合理设定不同功能区土地开发利用的容积率、绿化率、地面渗透率等规范性要求。建立健全城市地下空间开发利用协调机制。
        ——实施高密度的城市土地开发模式。在经过十余年的快速扩张后,城市建设的重点应放在存量土地的开发利用上。要统筹规划城市空间功能布局,促进城市用地功能适度混合。统筹生产区、办公区、生活区、商业区等功能区规划建设,推进功能混合和产城融合,防止新城新区空心化。加强现有开发区城市功能改造,推动单一生产功能向城市综合功能转型,为促进人口集聚、发展服务经济拓展空间。坚持多样化的、功能混合的城市土地利用开发模式,避免城市用地功能的单一化,努力创造一个综合的、多功能、充满活力的城市空间,形成和谐的社会氛围, 创造丰富多彩的城市生活。
        ——加快城市快速公交和轨道交通建设。坚持公共交通优先战略。城区范围内主要依靠便捷的、人性化的公共交通系统解决人们日常的大部分出行问题;主城区和卫星城及周边小城镇之间要通过快速路和轨道交通建立便捷的联系,以增强卫星城和周边城镇对人口的吸附能力,避免人口过多向大城市集中及相应的城市“摊大饼”问题。


(作者系原安徽省人大副主任)
 
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